▲국토교통부. 사진=대한민국 정책 브리핑
국토교통부가 실수를 자발적으로 보고하고 공유하는 '공정 문화(Just Culture)' 실행 방안 연구에 착수했다. 처벌이 두려워 잠재적 위험을 보고하지 못하게 만드는 침묵이 오히려 안전을 위협한다는 문제 의식에서다.
14일 본지 취재 결과 국토부 항공안전정책과는 '항공 분야 공정문화 실행 지침 마련 연구' 용역을 발주한 것으로 확인됐다. 예산은 4400만원이고 과업 기간은 오는 12월 31일이다.
국토부 관계자는 “지난 4월 발표한 항공 안전 혁신 방안의 일환으로 제도 개선을 추진 중"이라며 “현행법에는 종사자들이 처벌을 두려워하지 않고 보고할 수 있도록 행정 처분 면제 등을 규정하고 있지만 관련 세부 기준이 없다"고 말했다. 이어 “고의·중과실 외 의도하지 않은 실수나 구조적 문제 등에 대해 처벌보다는 재발 방지를 위한 학습 기회로 활용토록 하는 지침 마련이 필요하다"고 부연했다.
이는 단순한 행정 절차를 넘어 대한민국 항공 안전 정책의 근본적인 패러다임 전환을 모색하는 중대한 신호탄으로 해석된다. 정부가 직접 나서 '공정문화협의체'를 운영하며 공정 문화의 구체적인 실행 방안을 연구한다는 것은 현재 국내 항공 안전 문화가 제대로 자리잡지 못했다는 문제 의식을 느꼈다는 것으로 풀이된다.
공정 문화는 항공교통관제사·조종사·정비사 등 일선 운영 요원이 고의나 중과실이 아닌 자신의 훈련과 경험에 따라 내린 조치나 결정으로 인해 처벌받지 않는 문화를 의미한다. 이는 실수를 처벌하고 책임을 추궁하는 데 집중하는 전통적인 '처벌 문화(Punitive Culture)'와 대척점에 있다.
처벌에 대한 두려움이 사라질 때 현장의 종사자들은 비로소 잠재적 위험 요인이나 아차사고(near-miss)를 자발적으로 보고할 수 있게 된다. 이렇게 수집된 방대한 안전 데이터는 사고를 미연에 방지하는 가장 강력한 무기가 된다.
하지만 국내 현실은 이러한 이상과 거리가 멀다. 한국항행학회의 '국내 항공사 운항 승무원의 안전 문화가 안전 행동에 미치는 영향' 연구에서는 공정 문화와 자율 보고는 활성화가 미흡해 안전 행동에 유의한 영향을 미치지 않는 것으로 나타났다. 이는 현장의 종사자들이 잠재적 위험을 인지하더라도 처벌이 두려워 보고를 꺼리는 '침묵의 카르텔'이 형성돼 있음을 시사한다. 시스템이 사고를 예방하는 데 가장 중요한 눈과 귀를 스스로 막고 있는 것이다.
이러한 침묵의 근본 원인은 뿌리 깊은 처벌 위주의 정책에 있다. 항공학계에서는 안전 토론회를 통해 “과도한 처벌 위주의 정책이 자율 보고 기피 문화를 만들고 있다"고 꾸준히 지적해왔다. 문제가 발생하면 시스템의 허점을 보완하기보다 개인의 책임을 묻고 징계하는 손쉬운 방식을 택해 온 결과 현장에서는 '보고하면 나만 손해'라는 인식이 팽배해졌다. 이는 결국 더 큰 위험을 방치하는 악순환으로 이어진다.
국토부가 2022년 실시한 항공사 안전 수준 평가 결과는 이러한 구조적 문제의 심각성을 여실히 보여준다. 당시 평가에서 대한항공을 포함한 일부 대형 항공사들이 평균 이하의 평가를 받았다. 주요 위해 요인으로는 '경직된 조종실 안전 문화'와 '기장과 부기장 간 소통 문제'가 지목됐다. 이는 단순히 개인의 기량 문제가 아니라 조직 전체에 만연한 수직적이고 권위적인 문화가 안전을 직접적으로 위협하고 있음을 보여주는 증거다.
특히 한국 특유의 존비어 문화와 서열 문화는 비상 상황에서 원활한 의사소통을 저해하는 치명적인 요인으로 과거 대한항공 801편 추락 사고 등 대형 참사의 원인 중 하나로 지목되기도 했다. 항공사들이 조종실 내 영어 사용 의무화 등 여러 개선 노력을 기울여왔음에도 불구하고 국토부의 최근 평가에서 여전히 같은 문제가 지적됐다는 점은 이 문제가 얼마나 고질적인지를 방증한다.
이 같은 이유로 국토부의 해당 연구 용역 발주는 축적된 데이터와 경고를 통해 더 이상 외면할 수 없게 된 시스템의 실패를 인정하는 '지연된 반응'이라는 평가다. 처벌이 두려움을 낳고 두려움이 침묵을 낳으며, 침묵이 결국 더 큰 위험을 키우는 악순환의 고리를 끊어내지 못한다면 정교한 규정과 첨단 장비를 도입하더라도 하늘길 안전 보장은 이뤄질 수 없다는 게 업계 중론이다.
▲베넷 앨런 월시 대한항공 항공안전전략실장(전무)이 한국항공대학교 항공안전센터 개원식에서 '현대적 안전 시스템의 영향력(Impact of Modern Safety Systems)'을 주제로 진행한 특별 강연의 핵심 요약. 사진=대한항공 항공안전전략실 제공
인간 행동의 본질을 반영한 미국식 공정 문화
미국 연방항공청(FAA)은 두 개의 상호 보완적인 프로그램을 통해 공정 문화를 구현한다. 이는 협력과 비밀 보장이라는 두 가지 핵심 원칙에 기반한다.
우선 항공 안전 활동 프로그램(ASAP, Aviation Safety Action Program)은 항공사·조종사·정비사 등 현장 종사자들이 비 의도적인 실수나 안전 저해 요소를 자발적으로 보고할 수 있도록 설계된 비처벌적 시스템이다. 이는 공정 문화가 책임감 있는 전문가들의 정직한 실수는 용납하되, 안전을 의도적으로 위협하는 행위는 결코 용납하지 않는다는 원칙을 분명히 한다.
항공 안전 보고 시스템(ASRS, Aviation Safety Reporting System)은 사내 프로그램인 ASAP조차 신뢰하지 못하는 경우를 대비한 '최후의 안전망'이다. 이의 특징은 FAA가 아닌 미 항공우주국(NASA)이라는 완전히 독립적이고 중립적인 제3의 기관이 운영을 맡는다는 점이다. 규제나 처벌 권한이 전혀 없는 NASA가 보고서를 접수·처리하기 때문에 보고자는 자신의 신원이 규제 기관에 노출될 것이라는 두려움에서 완전히 해방될 수 있고 '제한적 면책 특권'이 주어진다.
이처럼 미국의 시스템은 자신에게 불이익을 줄 수 있는 기관에는 결코 솔직한 정보를 제공하지 않는다는 인간 행동의 본질을 꿰뚫고, 이를 시스템 설계에 반영한 것이다.
법제화된 유럽식 공정 문화
유럽의 접근 방식은 미국과는 다른, 강력한 법적 구속력을 기반으로 한 하향식(Top-down) 모델이다. 유럽항공안전청(EASA)은 EU 규정 376/2014를 통해 공정 문화의 원칙을 모든 회원국이 준수해야 하는 '법률'로 명문화했다.
이 규정은 항공사·공항·관제 기관 등 제반 항공 관련 조직에 의무적으로 사건 보고 시스템(Occurrence Reporting System)을 구축하고 운영하도록 강제한다. 여기에는 특정 유형의 사건을 의무적으로 보고하는 시스템과 그 외 잠재적 위험 요소를 자발적으로 보고하는 시스템이 모두 포함된다. 나아가 각 조직은 직원 대표와 협의해 공정 문화 원칙이 조직 내에서 어떻게 보장되고 실행되는지를 명시한 내부 규정을 채택해야 한다.
이 규정의 가장 강력한 부분은 보고자에 대한 법적 보호 장치다. 회원국은 보고 시스템을 통해 알게 된 '비의도적이거나 태만에 의한 위반 행위'에 대해 소송을 제기해서는 안 된다고 명시돼 있다. 이는 종사자들의 보고할 권리를 단순한 정책적 권장 사항이 아니라 누구도 침해할 수 없는 법적 권리로 격상시킨 것이다.
유럽의 규정 역시 중과실이나 고의적 위반, 파괴적 행위는 보호 대상에서 제외한다. 미국과 유럽의 모델은 방법론은 다르지만 '신뢰의 제도화'라는 동일한 목표를 추구한다. 이들의 성공은 공정 문화가 데이터 수집과 처벌 기능을 제도적으로 분리하고 명확한 원칙과 경계선을 설정하며, 모든 이해 관계자의 참여를 보장하는 정교한 시스템 설계의 결과물임을 보여준다.
K-공정 문화의 항로는?
국내에서는 국토부가 안전 증진과 처벌 집행 기능을 모두 갖고 있다는 점이 문제점으로 꼽힌다. 때문에 현장 종사자 입장에서는 구조적으로 신뢰하기 어려운 환경이 조성된다. 따라서 성공적인 한국형 공정문화 모델을 구축하기 위해서는 △법적 기반 강화 △협력적 실행 체계 도입 △중립적 안전 지대 마련 등의 접근법이 필수적이라는 분석이 나온다.
'저스트 컬처-항공 안전과 공정 문화'의 저자 안주연 한국재난안전정책개발연구원 연구이사(박사)는 “안전 정보의 남용과 처벌의 두려움 탓에 항공 실무자가 중요한 정보를 제공하지 않게 되면 결국 위태로운 상황을 초래한다"며 “공정 문화는 이런 악순환의 반복에서 적절한 균형과 타협을 통한 실행 방안을 찾고자 하는 것"이라고 언급했다.
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