[서예온의 건설생태계] ‘관심 집중’ 추가 공급 대책…시장 안정화, 속도·물량 ‘키포인트’

▲서울 시내 아파트 단지 전경. 사진=서예온 기자

10·15 대책 발표 이후에도 서울 아파트값 상승세가 이어지면서 주택 공급 확대 필요성이 다시 부각되고 있다. 정부는 1월 중 추가 공급 대책을 예고했지만, 과연 시장이 체감할 만한 실효성 있는 방안이 나올 수 있을지를 두고 관심이 쏠린다. 역대 정부마다 대규모 공급 계획을 내놓았지만 성과는 제한적이었고, 재개발·재건축을 통한 공급 역시 착공까지 최소 8~10년이 소요된다는 점에서 단기 안정 효과를 기대하기 어렵다는 지적이 나온다.

전문가들은 주택 시장 안정을 위해 공공과 민간이 따로 움직이는 방식에서 벗어나, 속도와 물량을 동시에 확보하는 '투트랙 공급 전략'이 필요하다고 강조한다. 공공부지 활용을 비롯해 리모델링, 오피스텔, 빈 상가 전환 등 비교적 단기간에 공급이 가능한 대안들이 함께 제시돼야 한다는 것이다.

정부는 집권 초기마다 '공급 확대'와 '역대 최대 공급'을 전면에 내세웠지만 실제 시장에서 나타난 결과는 기대를 충족시키지 못해왔던 게 현실이다. 수치상 주택 공급량은 늘어났지만, 집값과 전월세, 지역별 체감도는 오히려 왜곡되거나 양극화됐다. “공급만 늘리면 집값이 잡힌다"는 단순 공식은 번번이 작동하지 않았다.

2003년 출범한 노무현 정부는 수도권 공공택지 지정과 대규모 주택 공급을 병행하며 주거 안정을 표방했지만 저금리와 풍부한 유동성 속에서 강남과 이른바 '버블세븐'을 중심으로 집값이 급등했다. 버블세븐은 2006년 전후 부동산 급등기에 집값 거품(버블)이 많이 끼었다고 정부와 시장이 공통 인식했던 7개 주요 지역을 묶어 부른 표현이다. 보통 서울 강남·서초·송파·양천구와 경기 분당·평촌·용인 일대를 가리킨다. 이 시기에는 또한 연평균 36만 가구 수준의 공급에도 불구하고 청약 과열과 '로또 분양' 논란이 확산되며, 공급 확대가 실수요 안정이 아니라 기대 심리를 자극하는 방향으로 작동했다는 평가가 많다.

역대 정부 주택공급 기조와 부작용

이후 이명박 정부는 '반값 아파트'를 내건 보금자리주택 정책으로 공격적인 공급 확대에 나섰고, 단기적으로는 매매가격 안정 효과를 냈다. 그러나 계획 대비 착공이 크게 미달하면서 공급 공백이 발생했고, 매매 대기 수요가 늘어나는 사이 전세물량이 줄며 전세난이 심화됐다. 매매가는 눌렀지만 전세가격 급등과 서민부담 확대로 이어진 경험은 공급 방식에 따라 시장 결과가 정반대로 나타날 수 있음을 보여준다.

박근혜 정부는 전세난 해소를 목표로 공공임대와 기업형 민간임대(뉴스테이) 확대에 나섰고, 연평균 주택 준공 물량은 45만 가구로 크게 늘었다. 전세 시장은 점차 안정됐지만, 임대료 수준과 입지 문제로 체감 효과는 제한적이었다. '질 좋은 임대'라는 목표와 달리 실수요자에게는 비싼 장기 임대로 인식되며 정책 효과가 반감됐다는 평가가 뒤따랐다.

이어 집권한 문재인 정부는 출범 초기 수요 억제에 집중하다가 집값 급등 이후 대규모 공급 정책으로 선회했고, 연평균 54만 가구로 역대 최대 공급을 기록했다. 그럼에도 서울·수도권 집값과 전세가격은 급등했다. 공급이 도심 선호 지역과 어긋난 데다, 재건축·재개발 규제로 인기 지역 신축이 막히면서 수요·공급 미스매치가 심화됐다는 지적이 나온다. 공급 물량 숫자는 늘었지만 집값 폭등과 전세불안이 이어졌다.

윤석열 정부 역시 5년간 270만 가구 공급을 내걸며 역대급 공급 확대를 약속했지만, 고금리와 프로젝트 파이낸싱(PF) 부실, 건설 경기 위축이 겹치며 인허가와 착공물량이 급감했다. 규제 완화로 장기 기대는 키웠지만, 단기적으로는 공급 절벽 우려가 커지며 시장에 또 다른 불안 요인을 남겼다.

정부와 여당은 지난달 20일 고위 당정협의회에서 '10·15 대책'의 후속인 추가 주택공급 방안이 지자체와의 협의를 거쳐 마무리 단계에 접어들었다고 공식화했다. 이 자리에서는 “공급 대책은 이미 마련돼 있으며, 발표 시점은 늦어도 1월을 넘기지 않을 것"이라는 설명이 나왔고, 김윤덕 국토교통부 장관도 국회 상임위와 당정 보고에서 1월 중 발표 가능성을 직접 언급했다.

전문가들은 추가 공급 대책이 실효성을 갖기 위해서는 도심 곳곳에 흩어진 공공청사·파출소·주민센터 등 공공용지를 재건축·복합개발로 재편해 공간을 확보하는 동시에 프로젝트파이낸싱(PF) 정상화를 통해 멈춰 선 민간 사업장을 다시 움직이게 하는 구조 개선이 병행돼야 한다고 지적한다. 공공청사 복합개발은 설계와 인허가만 정리되면 입지와 수요가 어느 정도 검증된 지역에서 비교적 빠르게 착공으로 이어질 수 있는 만큼 “지금 발표하는 물량이 실제로 언제, 어디에 지어질 수 있는지"를 구체적으로 제시해야 한다는 주문이다.

PF 역시 단순한 만기 연장이나 추가 대출을 넘어 채권단 조정과 부실 사업 정리 원칙을 분명히 하고 사업성이 있는 프로젝트에 자금이 신속히 공급되는 구조가 필요하다는 지적이 나온다. 서진형 한국부동산경영학회장은 “공급은 공공과 민간이 투트랙으로 함께 가야 한다"며 “공공 물량만 늘리는 방식에서 벗어나, 공공과 민간이 동시에 사업을 추진할 수 있는 제도·금융 환경을 만드는 것이 1월 대책의 성패를 가를 것"이라고 강조했다. 서 회장은 이어 “이번에는 공공과 민간이 어디서, 어떤 방식으로, 어떤 속도로 집을 지을 것인지까지 보여줘야 시장 신뢰를 회복할 수 있다"고 덧붙였다.

전문가들은 단기적인 주택 시장 안정을 위해서는 재개발·재건축 같은 중장기 사업 외에도 이미 도심에 존재하지만 활용되지 않고 있는 '즉시 투입 가능한 재고'를 풀어야 한다고 입을 모은다. 빈 상가와 공실 오피스, 국제업무센터 등 유휴 건축물을 주거용으로 전환하고, 리모델링과 대수선을 통해 빠르게 공급 물량을 늘리는 방식이 현실적인 대안이라는 것이다.

최원철 한양대 융합부동산대학원 교수는 “지금 당장 실효성이 있는 공급은 새로 짓는 게 아니라 비어 있는 건물을 주거로 바꾸는 것"이라며 “빈 상가나 오피스, 공실 건물을 기업형 임대주택이나 원룸, 공유주거 형태로 쉽게 전환할 수 있도록 규제를 대폭 완화해야 한다"고 강조했다. 그는 특히 소방법과 용도 규제 등으로 주거 전환이 가로막혀 있는 현실을 지적하며 “시대가 바뀐 만큼 비어 있는 공간을 쓸 수 있게 제도를 바꿔야 한다"고 말했다.

리모델링과 대수선 역시 단기 공급을 늘릴 수 있는 핵심 수단으로 꼽힌다. 최 교수는 “재개발·재건축은 입주까지 8~10년 이상 걸리고, 분담금 부담도 계속 커질 수밖에 없다"며 “반면 대수선은 현재 거주하면서도 비교적 빠르게 주거 환경을 개선할 수 있는 방식"이라고 설명했다. 일부 건설사들이 대수선 방식으로 '살면서 고치는 주택'을 제안한 사례를 언급하며, 이런 시도를 제도적으로 뒷받침할 필요가 있다고 지적했다.

해외 사례를 보면 '고쳐 쓰는 주택'이 보편적이라는 점도 강조했다. 최 교수는 “파리나 로마, 런던 같은 도시는 100년, 200년 된 건물을 계속 고쳐 쓰며 주거로 활용한다"며 “우리는 30년만 되면 헐고 다시 짓자는 사고방식이 강한데, 이 인식부터 바뀌어야 주택 정책이 선진화될 수 있다"고 말했다. 일본 역시 대규모 재개발은 극히 제한적으로 추진하고, 대부분은 기존 건축물의 활용과 정비에 초점을 맞춘다는 설명이다.

젊은 2030세대를 겨냥해 '속도'를 최우선 가치로 둔 공급 전략도 필요하다는 지적이 나온다. 박원갑 KB국민은행 부동산 수석전문위원은 “지금 상황에서 실효성 있는 대책을 꼽으라면 결국 빠르게 공급할 수 있는 주택을 늘리는 수밖에 없다"며 “아파트뿐 아니라 오피스텔 같은 비(非)아파트 주택을 적극 활용해야 한다"고 말했다. 그는 이를 두고 “패스트푸드형 주택 공급"이라는 표현을 썼다.

오피스텔과 상가 전환 주택은 인허가 절차가 상대적으로 간단하고, 도심에 이미 위치해 있어 단기간 내 공급이 가능하다는 장점이 있다. 상권 침체로 공실이 늘어난 상황에서 주거 수요와 결합하면 도시 공간의 효율성도 높일 수 있다는 평가다. 특히 젊은 세대는 역세권 오피스텔을 실질적인 주거 대안으로 받아들이는 경향이 강해 단기 수급 불안을 완화하는 데 효과적이라는 분석이 나온다.

박 위원은 “아파트만큼 완벽하지는 않지만, 2030세대는 오피스텔을 충분히 살 수 있는 집으로 인식하고 있다"며 “기성세대의 주거 인식에 맞춘 공급이 아니라, 지금 수요가 받아들일 수 있는 주택부터 늘리는 게 단기 시장 안정의 출발점"이라고 말했다.

서예온 기자 pr9028@ekn.kr