[EE칼럼] 배출권거래제의 屋上屋 ‘탄소차액계약제’

▲유종민 홍익대학교 경제학과 교수

한화진 환경부 장관은 최근 탄소차액계약제도(Carbon Contract for Difference·CCfD)를 도입하겠다고 발표했다. 탄소저감 프로젝트에 안정적인 수익원을 제공함으로써 불확실한 탄소 가격과 관련된 재정적 위험을 줄여 저탄소 기술로의 전환을 지원하기 위해 고안된 정책 수단이다. 배출권 이월제한 폐지와 같은 정작 중요한 근본적인 개선방안은 그대로 두고, CCfD를 덧입히려 하니 자못 걱정이 앞선다. 하지만 예산까지 본격적으로 확보한 것을 보면 더이상 늦기전에 진지하게 제도도입의 그 이면도 들여봐야 한다. 전문가 외엔 아무 관심이 없지만, 잠재적·부정적인 파괴력이 상당하기 때문이다.

CCfD는 기본적으로 탄소 배출권 가격이 낮을땐 정부가 보조금을 제공하고, 높을 땐 투자한 기업이 정부에 추가적인 납세를 하는 형식이다. 개념적으로 배출권 가격이란 정부가 제시한 기준가격보다 높을 수도 혹은 낮을 수도 있으니, 얼핏 보기에는 공정해보인다. 하지만 굳이 이 제도를 배출권거래제 위에 옥상옥(屋上屋)의 형태로 두는 이유는, 다름 아닌 정부가 돈을 주기 위한 명분을 만들기 위한 것이다. 온실가스 감축 주체인 기업이 배출권거래제 하의 인센티브 체계로는 대규모 투자를 하지 않을 것이란 우려 때문이다. 이런 동기를 틀리다고 할 수 없지만, 언제나 정책은 일단 도입되면 효과여부를 떠나 자생력을 발휘하며 세금먹는 하마가 되기 쉽상이기에, 적어도 당국자와 국민들도 이를 알고는 있어야 한다.

첫째, 기술선택과 관련된 시장 왜곡, 즉 투자 대상인 기술을 신중하게 설계하지 않으면 특정 기술이나 분야를 다른 분야보다 선호함으로써 시장 왜곡을 초래할 수 있다. 일단 CCfD의 수혜대상에서 벗어나면 잠재적으로 혁신과 비용 효율적 감축사업이 저해된다. 더 새롭고 효율적인 기술이 등장함에 따라 더 이상 사용되지 않거나 최적이 되지 않을 수 있는 특정 기술에 종속될 위험이 있다.

둘째, CCfD를 구현하고 관리하려면 별도 행정시스템이 필요하므로 정부 및 기관의 행정 부담이 증가한다. 관료주의적 비효율과 지연으로 인해 저탄소 기술의 적시 도입이 지연될 가능성이 있다. 독일이나 네덜란드 같은 EU-ETS 속에 일부 멤버가 CCfD를 채택하는 것은 ETS 제도 전체에 미치는 영향이 크지 않지만, Korea-ETS 전체에서 CCfD 를 택하는것은 더이상 ETS 가 아닌 보조금제도로 변형될 위험이 있다. 전세계적으로도 선례가 없다. 현재 ETS 에서 금과옥조처럼 여겨지는 배출권 가격보다는, 정부의 CCfD 기준가격 설정이 훨씬 중요해진다. 여기에 가격결정의 자의성과 규제의 복잡성이 폭증한다.

셋째, 과잉 보상 및 횡재 이익의 위험이 있다. 현재처럼 탄소 가격이 이월제한 등으로 비정상적으로 하회하면, 프로젝트 개발자가 과도한 보상을 받아 공공이나 환경을 희생시키면서 횡재 이익을 얻을 위험이 있다. 계약 조건을 조정하거나 초과 지급금을 환수하는 메커니즘이 필요하며, 이는 행정적으로 까다롭고 정치적으로 민감할 수 있다.

넷째, 선정 및 자격 기준. 어떤 프로젝트나 기술이 CCfD에 적합한지 결정하는 것은 잘 연결된 산업이나 기업의 로비 및 영향력의 위험으로 인해 논쟁의 여지가 있을 수 있다. 선정 기준과 의사 결정 과정은 공공 자원의 가장 효과적인 사용을 보장하기 위해 투명하고 공평해야 하는데, 정부가 이 책임을 모두 질 것인가?

다섯째, CCfD에 필수적인 장기 계약으로 인한 경직성. 장기 계약은 수혜 기업들로 하여금 현실에 안주하게 만들어 새로운 기술, 시장 발전 또는 국제 기후 정책의 변화에 대한 정책 대응의 유연성을 제한한다. 향후 정책 방향이나 환경 목표에 부합하지 않을 수 있는 특정 프로젝트나 기술에 자원을 낭비할 위험이 있다.

여섯째, 불평등의 가능성. CCfD의 혜택은 제한된 수의 프로젝트 또는 기업에게만 돌아갈 수 있으며, 이는 저탄소 전환에 대한 공공 지원의 분배에 불평등을 초래한다. 한국과 같은 문화에서 이로 인한 각종 잡음과 책임소재는 어떻게 감당하려 하는가? 시장 지배력을 가진 대형 배출업체는 CCfD를 통해 부당한 이득을 얻고 시장 지배적 지위를 더욱 공고히 할 수 있다. 인센티브가 대기업에 편중되고 잠재적으로 더 혁신적인 소규모 기업에는 돌아가지 않아 탄소 시장을 왜곡할 수 있다. 수혜를 받는 기업은 CCfD의 로비를 통해 설계와 이행에 영향을 미쳐 자신들의 운영에 유리하도록 할 수 있으며, 이는 배출권시장 전체의 경쟁구도를 무너뜨린다.

일곱째, 고탄소 인프라에 대한 고착화 위험. 예컨데 대형발전사 혹은 일부 제철사와 같은 대규모 탄소 배출 기업은 본질적으로 탄소 집약적인 중공업에 종사하는 경우가 많다. 진정으로 혁신적인 저탄소 기술을 목표로 하지 않는다면, CCfD 사업은 의도치 않게 기존의 고탄소 인프라에 보조금 지급 메커니즘으로 고착화할 수 있다.

물론 정부가 돈준다는데 싫어할 기업은 없기에 그동안 CCfD를 다룬 여러 관변 연구와 논평을 보면 환영 일색이었다. 보도자료 받아쓰는 언론도 마찬가지다. 하지만 이런 막대한 예산이 소요되는 제도의 도입에 대한 비용효과성, 즉 좀 더 적은 비용으로 같은 효과를 누릴 다른 대책은 없는가도 심각하게 생각해봐야 한다. 시장에 돈다발이 투입되면 나를 포함한 업계 관계자들은 뜨순 밥을 먹겠지만, 호주머니를 털어 세금으로 이를 충당해야 하는 국민들의 입장에선 다른 방법은 없을까 자문할 수 밖에 없다.

유종민