[기획] (1)공기업 LH는 왜 ‘땅장사’ 오명을 얻었나?

▲경남 진주혁신도시 소재 LH 본사 사옥 전경. 한국토지주택공사

[편집자주] 한국토지주택공사(LH)가 이재명 정부 들어 공기업 개혁의 첫 시험대에 올랐다. 2021년 직원 땅 투기 사건으로 인한 모럴 해저드와 철근 누락으로 인한 부실공사까지 각종 논란에 섰던 LH는 결국 이재명 대통령이 직접적으로 '땅 장사 관행'을 비판하기에 나서면서 대대적 수술을 받게 됐다. 한때 토지공사와 주택공사로의 분리를 통한 해체까지 거론됐지만 결국 지난달 말 개혁위원회가 출범하며 조직을 유지한 채 혁신을 해야하는 과제가 남겨졌다. 특히 지난 9·7 부동산 공급 대책을 통해 공공 주택 공급을 대폭 강화해야 하는 역할을 부여 받아 내부 구조 개선과 개혁이 급선무인 상황이다.

에너지경제신문은 3회에 걸쳐 LH의 문제점을 고찰하고 개혁 방안, 해결 과제와 전망 등을 살펴 본다.

“국민 주거 향상과 국토의 효율적인 이용을 도모해 국민 경제의 발전에 이바지한다." 국내 최대 건설 공기업인 한국토지주택공사(LH)의 법정 설립 취지다. 그러나 LH는 본연의 역할에 충실하지 못한 채 '땅장사'만 하고 있다는 비판을 받아 왔다. 국민들의 사유재산인 땅을 공공 사업에 쓰겠다며 싼 값에 강제 수용해 놓고선 정작 기업들에게 팔아 이문만 챙겨 왔다는 지적을 면치 못했다. 게다가 해당 토지에는 비싼 민간 아파트들이 지어졌고, 고분양가에 따른 이득은 민간 분양업자·건설사들이 고스란히 차지하면서 주택 가격 안정은커녕 부의 쏠림 현상을 부추겨 왔다.

이에 이재명 정부가 지난 9·7 부동산 공급 대책을 통해 LH의 '공공 주택 공급' 역할을 대폭 강화하기로 했다. 주택 공급의 전면에 나서 본래의 설립 취지를 적극적으로 실현하겠다는 것이다. 일각에선 '고양이에게 생선을 맡긴 격'이라는 싸늘한 분위기도 있다. 계획대로라면 양질의 저렴한 공공 주택을 대량 공급해 집값과 서민 주거 안정, 부동산 시장 정상화 등 세마리 토끼를 한꺼번에 잡을 수 있다는 기대도 나온다.

9일 경제정의실천시민연합(경실련)에 따르면 LH는 지난 6월까지 주택 공급보다는 택지 조성 후 매각에 치중해 왔다. 2013년부터 올해 6월까지 12년간 약 4235만㎡(1281만평) 규모의 공공택지를 85조원에 매각했다.

각 정부별는 박근혜 정부 때 5년간 2284만㎡(691만평·37조원), 문재인 정부 때 1570만㎡(475만평·35조원), 윤석열 정부 때 3년간 380만㎡(115만평·13조원)를 각각 매각했다.

반면 본연의 입무 중 하나인 택지 개발엔 소극적이었다. 12년간 총 2648만㎡(802만평)의 택지를 개발해 같은 기간 매각한 택지 4235만㎡(1281만평)보다 훨씬 적었다.

한 부동산 전문가는 “택지를 개발해 공동주택을 건설하는 방식으로 국민 주거 안정에 기여해야 할 LH가 손쉽게 민간에 땅을 팔아 매출과 수익을 확보하는 '쉬운 길'을 걸었다"고 지적했다.

이는 공공 주택 공급 부족과 시장 불안으로 이어졌다. 지난 12년간 LH가 매각한 4235만㎡(1281만평)의 공공택지에 용적률 200%를 적용해 장기공공주택을 지었을 경우 102만 세대가 신규 공급됐을 것이라는 게 전문가들의 분석이다. 이 경우 국민 주거 안정은 물론 부동산 시장도 과열되지 않았을 수 있다.

▲박근혜-문재인-윤석열 정부 기간 LH 택지 매각 현황. 자료=경실련

물론 현실적인 사정도 존재한다. 아무리 공기업이라도 기획재정부의 경영 평가 등에서 좋은 성적을 받아 임직원들이 상여금이나 임금을 올리려면 땅을 팔아 수익을 내야 했기 때문이다. 실제로 LH의 영업이익은 2018년부터 2021년까지 부동산 경기 활황을 타고 △2018년 2조6136억원 △2019년 2조7827억원 △2020년 4조3346억 원 △2021년 5조6486억원 등 상승세를 보였다. 그러나 다음해부터 부동산 불황이 본격화되자 2022년 1조8128억원, 2023년 437억원으로 곤두박질쳤다.

LH의 이같은 수익 추구는 고스란히 고분양가로 이어졌다. LH가 수익을 올리기 위해 매각 수수료를 인상하면 할수록 건설사들도 분양가를 높이는 악순환이 발생한 것이다. LH의 '땅장사'가 국민 주거 불안과 주택 시장 과열을 불러오는 원인 중 하나라는 비판이 나오는 이유다.

더불어 LH가 혁신 대상이 된 배경엔 회사 내부의 비위 사건 등 모럴 해저드 문제도 있다. 대표적으로 2021년 LH 일부 직원들이 내부 투자 정보를 이용해 땅 투기에 나서 사회적으로 큰 물의를 일으켰었다.

직원 출장비 부급 수급 사건, 건설자재 납품비리 의혹, 임직원들의 채용청탁 사건 등 내부 통제 시스템의 허점도 지적받고 있다. 과연 LH가 공공 주택 공급의 주체가 될 수 있느냐에 대한 의문이 나오고 있는 이유다.

김민형 중앙대 건설대학원 교수는 “LH가 공공 주택 공급을 주도할 수 있도록 내부 개혁과 업무 구조 개편에 나서야 하며 특히 조직 문화·청렴도 제고를 통해 공기업으로서 위상을 재정립해 여론의 우려를 불식시키는 치열한 노력을 경주해야 한다"며 “주택 공급에서 공공성을 최우선으로 두고, 입찰부터 공정 및 입주까지 사업 전 과정에서 있어 투명성을 확보해야 한다"고 지적했다. 이어 “철저한 감리와 감독을 통해 안전 문제부터 주택 품질까지 확보하는데 전력을 다해야 한다"고 덧붙였다.

임진영 기자 ijy@ekn.kr