시민 발 묶은 버스파업에 ‘준공영제’ 도마…“사업주 배만 불린다”

▲서울의 한 버스공영차고지에 시내버스들이 주차돼 있는 모습. 사진=연합뉴스

서울 시내버스 파업이 이틀 만에 종료됐지만, 지난 20년간 지속돼 온 버스 준공영제가 구조적 한계 논란 속에 다시 도마 위에 올랐다. 지방선거를 앞두고 서울시가 연간 수천억 원의 재정을 투입하고도 적자가 누적되는 구조 속에서 버스업체의 도덕적 해이와 비효율적인 노선 운영, 서비스 질 저하, 사모펀드 개입에 따른 공공성 훼손 논란 등 각종 문제점이 한꺼번에 드러나면서 제도 전반의 개선 필요성이 제기되고 있다.

15일 서울시와 버스노동조합 등에 따르면, 전날 밤 서울 시내버스 노사의 임금·단체협약 협상이 전면 파업 이틀 만에 타결되면서 파업이 종료됐다. 이에 따라 시내버스 운행은 이날 오전 4시 첫차부터 정상화됐다. 노사는 임금 인상률과 정년 연장에는 합의했지만 통상임금 반영을 포함한 임금 체계 개편은 이번 협상에서 제외했다.

파업은 일단락됐지만 20년간 실시돼 온 버스 준공영제를 손봐야 한다는 주장이 힘을 얻고 있다. 2004년 도입된 서울 시내버스 준공영제는 요금과 노선권, 서비스 기준은 서울시가 관리하되, 실제 운영과 고용은 민간 버스업체가 맡고, 적자를 시가 보전해 주고 운영업자에게 일정한 이윤을 보장해주는 구조다. 공공성과 민간 효율성을 동시에 추구한다는 취지였지만 적자가 발생해도 세금으로 메워지는 방식 탓에 비용 절감이나 경영 효율화를 유도하기 어렵고, 경영 실패에 대한 책임 소재도 불분명하다는 지적이 이어져 왔다.

지난해 서울시가 운수업체들에 지원한 금액은 4575억원(추정치)으로 전년도(4000억원)보다 10% 이상 뛰었다. 그럼에도 적자는 누적되고, 일부 업체의 도덕적 해이와 비효율적인 노선 운영, 서비스 질 저하 문제가 끊이지 않았다. 여기에 최근에는 사모펀드가 버스업체 경영에 참여하면서 공공성이 훼손되고 있다는 논란까지 더해진 상황이다.

실제 준공영제 도입 이후 서울 시내버스 운송수지 적자는 눈덩이처럼 불어났다. 도입 첫해인 2004년에도 하반기에만 1130억원의 적자가 발생했고, 시는 이듬해까지 연간 2200억원 이상 적자가 날 것으로 자체 추산한 바 있다. 국정감사 자료에 따르면 이후 적자는 2018년 2845억원, 2019년 3538억원에서 코로나19 사태를 거치며 2020년 6784억원, 2021년 7488억~7489억원, 2022년 8411억원으로 급증했다. 급기야 2023년에는 적자 보전액이 8915억원까지 치솟았고, 서울시는 준공영제 도입 이후 시내버스 운송수지 누적 적자가 2024년 기준 8688억원에 이를 것이라는 수치도 제시했다. 이처럼 적자 규모가 커지는 국면에서도 시는 2021~2024년 4년간 2조4790억원을 재정지원으로 투입했으며 2004~2022년 누적 지원금이 6조3000억원에 달한다는 분석도 나왔다.

파업은 끝났지만 이번 사태를 계기로 준공영제 구조를 손봐야 한다는 지적이 나온다. 재정 투입 확대와 별개로 제도 운영 과정에서 구조적 허점과 논란이 반복돼 왔기 때문이다. 대표적으로 2015년 5월 시 감사위원회는 '시내버스 재정지원금 운영실태'를 점검하며 회계지침 미비, 연료비 정산 부적정, 과도한 임원 인건비 등 위법·부당 사례를 지적한 것으로 알려졌다. 적자 보전 구조 속에서도 일부 업체가 임원에게 고액 보수를 지급하거나 친인척을 임원으로 올려 급여를 지급한 정황이 거론됐고, 노후 버스 폐차 과정에서 폐차대금을 빼돌린 횡령 사례까지 언급되면서 “세금 보전이 도덕적 해이를 키운다"는 비판이 커졌다.

이듬해인 2016년 2월에는 '회사는 적자인데 대표는 억대 연봉'이라는 사례가 공론화되며 논란이 이어졌고, 서울시의회가 임원 인건비 상한 권고와 준수 여부를 경영평가에 반영하는 방안을 검토한 것으로 전해졌다. 버스업계 전반을 상시 점검하는 장치가 부족하다는 문제의식도 함께 제기되면서 결국 '사후정산' 구조에서 비용 통제가 느슨하면 시민 부담만 커질 수 있다는 우려가 나왔다.

원가·정산 구조에 대한 비판도 나왔다. 경제정의실천연합(경실련)은 준공영제가 총괄적자 보전 방식으로 운영되면서 표준운송원가에 따라 산정된 운영비를 지자체가 보전하는 구조가 굳어졌다고 지적했다. 이 경우 사업자가 비용을 줄이거나 운송수입을 늘릴 유인이 약해지고, 원가 산정과 검증이 느슨하면 재정 부담이 더 커질 수 있다는 주장이다.

노선 비효율과 서비스 정체 문제도 도마에 올랐다. 서울연구원은 앞서 2012년 보고서에서 준공영제 이후에도 장거리·장시간 노선과 중복 노선이 충분히 정리되지 못하고, 취약지역 서비스가 부족한 구조가 남아 있다고 진단했다. 노선 조정 권한은 시에 있어도 차고지·차량 등 핵심 자산이 민간 소유라 업체 이해관계가 강하게 작동한다는 이유에서다. 이후에도 장대노선 지연으로 배차가 무너지는 문제, 배차 불규칙·막차 조기 회차 같은 민원이 반복되면서 “지원이 늘어도 서비스 개선이 체감되지 않는다"는 불만이 이어졌다.

최근에는 사모펀드가 준공영제 버스회사 경영에 본격적으로 참여하면서 공공성 논쟁이 한층 커졌다. 2019년 이후 경영참여형 사모펀드 운용사 차파트너스가 준공영제 버스회사 인수에 나서며 사업을 확대했고, 복수의 펀드를 통해 여러 지역의 회사를 묶어 '규모의 사업자'로 부상했다. 준공영제는 손실을 지자체가 보전하는 구조여서 민간자본이 참여할 경우 공공재정이 사실상 수익 기반이 될 수 있다는 우려가 제기된다.

실제 차파트너스 버스 펀드가 투자자에게 연 6~18% 수준 배당을 지급하고, 투자 제안서에서 연 15% 이상 목표 수익률을 제시했다는 내용이 알려지며 비판이 커졌다. 논란은 배당 자체를 넘어 차고지 등 핵심 자산을 매각해 현금을 확보한 뒤 대규모 배당을 실시하는 방식으로 번졌고, 일부 지역에서는 차고지 매각 이후 배당성향이 비정상적으로 치솟은 사례가 알려지기도 했다.

전문가들은 이번 파업을 계기로 준공영제 구조 자체를 개선해야 한다고 말한다. 김상철 나라살림연구소 정책위원은 최근 자신의 사회관계망 서비스(SNS)를 통해 “임금을 얼마나 올릴지를 두고 벌이는 논쟁은 결국 시민 세금을 누가 더 가져가느냐의 문제"라며 “준공영제 구조가 바뀌지 않는 한 파업과 재정 부담은 반복될 수밖에 없다"고 지적했다.

김 위원은 현재 임금 구조에 대해서도 “기본급 대신 상여금과 각종 수당 비중을 키우는 방식으로 회사와 노조가 타협해 온 결과"라며 “서울시가 이를 표준운송원가 방식으로 보전하면서 사실상 노사 모두가 시민 세금에 의존하는 구조가 고착됐다"고 비판했다. 그는 또 서울버스사업조합 이사장이 사모펀드가 인수한 버스회사 공동사장이라는 점을 언급하며 “사모펀드가 더 이상 외부 침입자가 아니라 업계 중심부로 들어왔다는 신호"라고 말했다.

김 위원은 시가 과거 제도를 바로잡을 기회가 있었음에도 이를 살리지 못했다고도 지적했다. 그는 2015~2016년 시가 교통요금 인상 이후 구성했던 '대중교통 요금제도 및 경영혁신 태스크포스(TF)'를 거론하며 “시민과 전문가가 참여해 제도 개선 권고안까지 마련했지만 정무적 판단으로 폐기됐다"고 주장했다. 그러면서 “형식적인 용역이 아니라 시민 공론화에 기반한 제도 개편 논의가 필요하다"고 강조했다.

이 같은 문제 인식 속에 정치권에서도 의견이 잇따르고 있다. 정원오 성동구청장은 최근 SNS를 통해 “버스 준공영제는 공공성과 민간 효율성의 균형이 무너진 제도"라며 구조적 재검토가 필요하다고 주장했다. 그는 수익성이 있는 노선은 민영으로 운영하되 수익은 적지만 반드시 필요한 취약 노선은 공공이 직접 운영하는 '노선별 이원화 모델'을 대안으로 제시했다.

반면 윤희숙 전 국민의힘 의원은 제도의 틀은 유지하되 정산 방식을 바꿔야 한다는 입장이다. 그는 SNS를 통해 “서울 시내버스 준공영제의 핵심 문제는 사후정산 구조"라며 “인건비와 유류비를 얼마나 쓰든 나중에 모두 보전해 주는 방식에서는 비용 절감 유인이 없다"고 지적했다. 윤 전 의원은 사후정산을 사전에 표준 비용을 정해 지원하는 사전단가 방식으로 전환해야 한다고 주장했다.

앞서 노동계와 시민사회 일각에서는 준공영제 보완이나 이원화를 넘어 완전 공영제 또는 공영화 확대가 필요하다는 주장도 나온다. 서울시버스노동조합과 일부 시민단체들은 “적자와 파업이 반복되는 구조를 끊기 위해서는 서울시가 직접 책임지는 공영제 전환이 필요하다"고 주장해 왔다. 다만 노선별 수익성과 공익성이 크게 다른 현실을 감안할 때 일괄적인 공영화에는 한계가 있다는 지적도 나온다. 시민단체 연대체인 공공교통네트워크 관계자는 “수익성이 있는 노선은 민영으로 운영하고, 공익성이 큰 비수익 노선은 공공이 직접 운영하며 그 중간 노선은 개별 보조사업 계약으로 관리하는 혼합 운영체계가 보다 현실적인 대안"이라고 말했다.

서예온 기자 pr9028@ekn.kr