개헌안, ‘수도’의 악용, ‘토지공개념’ 시장충돌, ‘경제민주화’ 범위 놓고 격론예고

▲청와대 조국 민정수석(가운데)이 21일 오전 춘추관 대브리핑실에서 문재인 대통령이 발의할 개헌안 중 ‘지방분권’과 ‘경제부분’을 설명하고 있다. (왼쪽부터) 진성준 정무기획비서관, 조국 민정수석, 김형연 법무 비서관. (사진=연합)

[에너지경제신문 윤성필 기자] 문재인 대통령이 발의할 개헌안에 토지공개념을 헌법조문에 명시되고 개인토지 소유이지만 이익은 국가가 가져갈 수 있도록 명문화됐다. 아울러 경제민주화를 경제주체간의 ‘조화’뿐 아니라 ‘상생’을 넣어 정의했다.

청와대는 21일 문 대통령이 발의할 정부 개헌안 중 토지공개념·경제민주화를 담은 경제 부분, 수도가 포함된 총강 부분, 지방자치를 담은 지방분권 부분을 발표했다. 전날 공개한 헌법 전문과 기본권 부분에 이어 두 번째 시리즈다.

조국 청와대 민정수석은 이날 브리핑에서 "사회적 불평등 심화 문제를 해소하기 위해 ‘토지의 공공성과 합리적 사용을 위해 필요한 경우에 한하여 특별한 제한을 하거나 의무를 부과할 수 있도록’ 토지공개념의 내용을 명시했다"고 밝혔다.

이 같은 논리는 토지 소유권은 개인에 두되, 토지에서 발생하는 이익은 공공이 가져갈 수 있다는 논리로 해석된다. 사실상 토지가 시장의 논리보다 집권자의 의사에 따라 토지에 대한 통제가 가능해지게 될 소지가 있다.

결국 토지 개발에 대한 이익 환수나 부동산 소득에 대한 과세가 더욱 강화될 근거가 될 것으로 예상된다.

나아가 과거 위헌 판정을 받고 폐지된 ‘택지소유상한에 관한 법률’이나 ‘토지초과이득세법’ 등 위헌 법률들이 부활하거나 새로운 제재 법안들이 등장할 명문을 줘 사실상 시장기능 전체를 저해하는 요소로 작용할 수 있다는 우려가 나오고 있다.

청와대는 또 이번 개헌안에 경제민주화 규제에 대해 "현행 헌법의 119조 2항의 ‘경제주체 간 조화를 통한 경제민주화를 위해 경제에 관한 규제와 조정을 할 수 있다’ 규정에 ‘상생’을 더해 강화시켰다"고 밝혔다.

‘경제주체 간 조화와 상생’으로 경제민주화를 규정한 것이다. 청와대는 양극화 해소, 일자리 창출 등 공동의 이익과 사회적 가치를 실현하기 위해 협동조합 등 사회적 경제의 진흥을 위한 국가의 노력 의무를 신설한 것 등이 그 예라고 설명했다.

하지만 ‘상생’ 부분을 어디까지 허용할 것인지에 대한 설명이 부족해 이것을 어디까지 용인 할 것인지 대한 해석으로 두고 헌법학자들 간에 치열한 논쟁이 일어날 전망이다.

시장경제에서 소비자를 향한 경쟁의 결과 반드시 패자가 생기기 마련이다. 그들을 어디까지 보듬거나 상생할 것인지, 또 어떤 식으로 상생할 것인지, 상생에 대한 한계와 범위를 어디까지 둘 것인지가 논란의 핵심이다.

한편 조국 수석은 수도 부분과 관련해 "국가기능의 분산이나 정부부처 등의 재배치 등 필요가 있고 나아가 수도 이전의 필요성도 대두할 수 있으므로, 이번 개정을 통해 수도에 관한 사항을 법률로 정하도록 했다"고 말했다.

현행 헌법에는 우리나라의 영토와 관련해 ‘대한민국의 영토는 한반도와 그 부속도서로 한다’는 조항은 존재하지만, 수도에 관한 명문 조항은 없다. 이에 따라 헌법재판소는 2004년 10월 헌법에 명문화되지 않은 관습헌법을 근거로 신행정수도법에 대해 위헌 결정을 내린 바 있다.

반면 개헌안에 따르면 수도를 법률로 정하기 때문에 관습헌법은 효력을 잃는다. 즉 집권자의 의지에 따라 행정수도나 경제수도도 마음대로 정하거나 옮길 수 있다.

정치권의 한 관계자는 "지금은 행정수도로 세종을 생각하지만, 제 2, 제 3의 행정수도나 경제수도는 정하기 나름"이라며 "만일 집권자가 대선이나 총선을 앞두고 행정수도, 경제수도 등을 마음대로 정하면서 선거전에 이용한다면 얼마든지 정략적 이용이 가능하다"고 경고했다.